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行业新闻/“国发62号”产业发展史上第一个地震型产业调控政策后续影响可能性之三大推想
发布人:文睿国际 发布时间:2015-01-13 【返回】

 

国发62产业发展史上第一个地震型产业调控政策

后续影响可能性之三大推想

                 

                                                 VERY文睿机构 总经理  孟立文

 

2014129日国务院公布下发国务院公布下发《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(下称国发62号文”)已经一个星期,在产业地产和产业招商领域刮起了一阵地震波,我们称之为“产业发展史上第一个地震型产业调控政策”不为过。无论是各级地方政府还是投资商都纷纷揣测政策将带来的各种影响,地方政府感慨招商更加不容易了,产业地产投资商感叹开发运营的难度加大了。总体来看还是忧虑远远大于欣喜。

VERY文睿作为深耕产业研究和一线工作战线的咨询服务机构,今天正式发表快速评论文章《国发62号文之后产业发展政策可能性之几大推想》,一方面为后续的产业咨询工作理一理思路,另一方面作为文睿作为一线指战员争取为产业发展各条战线的领导和同志们提点深有体会的建设性意见。

 

推想一、出台政策的缘由推想:《通知》中有涉及到出台政策的缘由,原话是四个有利于:“一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序,影响国家宏观调控政策效果,甚至可能违反我国对外承诺,引发国际贸易摩擦。全面规范税收等优惠政策,有利于维护公平的市场竞争环境,促进形成全国统一的市场体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用;有利于落实国家宏观经济政策,打破地方保护和行业垄断,推动经济转型升级;有利于严肃财经纪律,预防和惩治腐败,维护正常的收入分配秩序;有利于深化财税体制改革,推进依法行政,科学理财,建立全面规范、公开透明的预算制度。”四个有利于前两个直接涉及产业发展的市场竞争,后两个则能和目前国家积极推动的反腐倡廉和财税制度改革联系起来。从产业发展最直接表现看,前两个有利于可能是出台这个通知文件的最直接原因。

从国内的产业招商政策发展变化历程看,最早期的各地利用自身区位优势产业招商、到国家批准设立各级别产业开发区产业招商、再到各级政府利用自身优势和灵活的产业发展政策进行招商大概经历了三个历程。其中第一阶段各地区利用自身优势进行招商是最市场化的,在税收和其他政策上没有放开,各地一视同仁,但是结果是产业发展受到很大的局限,也缺乏国家在产业发展宏观调配中的作用。因此第二阶段,设立国家级的高新区、国家级经济开发区、经济发展特区、国家级新区甚至自由贸易区等各类国家宏观支持的新区,带来了优势产业和各类投资向有政策倾斜的各类国家级产业发展区集聚,加使得经济和生产力得以大幅度提升,这个阶段是产业宏观调控和市场经济结合的最好的阶段。但是这个阶段也出现一些产业发展的问题和漏洞,比如没有达到进入国家级经济区标准的产业投资项目在其他各级政府的产业发展区可以自由流转,其他各级政府产业发展区为了吸引产业投资需要各类接近国家级产业区或者更为优厚的政策,导致一些原本可以在国家级经济开发区安身立命的产业投资项目因为各类优惠政策的原因纷纷向其他行政区转移。于是,市场自由竞争,缺乏宏观调控的情况下,中国的产业发展以及产业招商投资市场正式进入了第三阶段,这个阶段也是最混乱,出现问题最多的阶段,这个阶段中,第二阶段设定的“国家级项目进国家级园区——省级项目进省级园区——地区级项目进地区级园区——乡镇级项目——进乡镇园区,发展较好的项目可以层层递进到上级园区”的产业投资发展设想被完全打乱。这个阶段,业内不断出现“同城抢企业”、“五免五减”、“十年免租”、“税收返还”、“零地价圈地”等热门字眼,产业发展竞争乱象频出,有进入恶性竞争的趋势。甚至一大批本身能力资源有些的公司借助国家发展热点产业的名义大规模圈地,最终由于资源资金实力和开发能力等问题受限,进而导致产业集聚区和开发区中一系列烂尾和停工项目的频频产生。

VERY文睿认为,这个阶段爆发的众多问题是经济快速发展中过程中不可避免的阶段, 也是国家重点看到以及需要集中整改清理的问题之所在。VERY文睿推想出台这次62号文件政策最主要的原因:是破坏了国家级等国家高规格产业集聚区与其他各级政府产业集聚区的平衡竞争关系,由于政策的不平衡竞争损害了国家级等国家高规格产业集聚区的产业发展利益。因此国家继续清理各级政府的产业优惠政策,由国务院统一调配,使资源和政策在国家的宏观调控下重新向国家级等高规格产业集聚区倾斜。

推想二、出台政策的产业波及性推想:本次政策最牛逼最彻底之处在于全面清理已有的各类税收等优惠政策”的条款,通知指出各地区、各有关部门要开展一次专项清理,认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策,特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及一事一议形式的请示、报告和批复等进行全面梳理,摸清底数,确保没有遗漏。以上项目各级政府需要在3月份之前上报完成。从涉及的广度来看,这次出台政策的产业波及性是非常大的,不但一般的产业投资项目受到影响,甚至其他投资开发领域的商业开发、旅游开发、养老医疗等大健康产业开发、物流园区、电子商务等投资统统受到波及一个不拉,同时除了投资领域,纯产业运营领域的政企合作由于也涉及到优惠政策也会受到清理。VERY文睿的几位产业领域的专家不禁联想到三个问题,这个可能性和可行性到底有多大?难道全国各级政府所有存量项目都要收回优惠,统一标准?加上新旧领导交替产生的历史遗留问题各类文件可能都要收回?想着想着又忽然联想到老蒋的错杀一千不放过一个的政策,又想到了GDP新常态下的经济道路等一系列问题的思索。

文睿认为,经济发展已经进入新常态,未来几年大规模的跃进可能性较低,而保持新常态下的经济稳定增长成为国家经济首选发展道路。在这个发展的轨迹中,国家已经对各类产业发展进行了描绘,文睿总结出以下几点不会变:第一、经济新常态下的产业发展原则不变,重点鼓励的产业不变:国家为提升传统产业,加大中国在工业全球化产业链中的地位而重点发展的生产性服务业的基调不变、国家为大力增强国力,适应新常态下国际竞争的大力推进七大战略性新兴产业的基调不变、国家为进一步丰富全国人民的精神文化生活而大力发展的商业、旅游、养老医疗大健康以及物流等配套产业的基调不变;所以针对这些鼓励产业而出台的优惠政策肯定比其他产业要来的彻底,我们再回头来看目前获得优惠政策的项目,基本是符合这些产业的项目,因此,尽管产业波及性大,但是政策影响性有限。第二、国家级开发区等产业发展等级层次不变,因此这些区域中原有的基本政策变化不大,而少量地方政府的政策会受到一定影响。第三、各鼓励产业职能部门在各自产业领域有统一制定优惠政策的权利不会变,但是未来起草的文件中不再具备制定优惠税收政策的权利。第四、对以租金优惠为主的产业二次招商相关政策不会变。政策主要针对税收和非税类行政收入以及产业鼓励资金进行规范,而对原先的免租条款则没有波及。

中国法律历来遵循法不责众原则,因此VERY文睿大胆推想出台这次62号文件政策的产业波及性虽然非常广,但是对目前波及到的产业存量项目实际的影响会十分有限。

推想三、通知出台后以及20153月份清算结果上报之后的后续影响可能性推想:这是大家最为关注的也是最涉及到各地政府、各产业投资商后续发展事业的推想。VERY文睿不敢怠慢,随意揣摩,因此得论据确凿才能稍做推断,各位稍作参考即可。

引用一句比较流行的话,叫做“行在路上,不忘初心”,我们想国务院的大领导们决定出台每一项大的宏观政策他都有长远考虑。比如出台历届的房地产调控政策,真正目的不是为了限制房价,而是为了稳定房地产市场健康的发展;出台房产税政策,不是为了增加多少税收收入,而是为了拉低贫富差距。出台房产调控政策短期效果都不是很好,而且对投资和经济都有一定的负面影响,但是长远看确实抑制了投机势头,稳定了房产市场健康发展。未来出台房产税也一样,肯定会有既得利益方很多非议和阻扰,但是最终的出台确实能拉动资产在贫富阶层之间的分配。本次“中国产业发展史上地震型产业调控政策”的忽然出台也会带来很大的负面影响,打击投资信心,影响招商的激情等等。但是从长远影响看,确实能够对目前产业投资市场上的弊端、国有资产的流失、土地集约化利用、抑制腐败、建立公平竞争的招商环境会有积极影响。所谓的长远,必定能换来短期阵痛后的更快速发展和经济的良性循环,这也是领导阶层决定痛下杀手、敢于快刀斩乱马的初心,通俗点说,就是不是要扼杀你这个产业,而是要更好的发展你这个产业,如果你这个产业确实是符合新常态下产业发展导向的情况下。在这个基点下我们再来推想通知出台后以及20153月地震波之后的后续影响力。

针对现有各省辖下面各级行政区所有存量项目清理和申报后的影响——简称存量项目。存量项目应明确两个时间点,通知出台2014129日,清理申报截止2015331日,而129日之前签订的实质性投资协议的应归于存量项目。文睿首先推想,存量项目由于很多历史遗留问题的存在,按照政府一贯处置历史遗留问题的做法,应该不会有大的政策变动。特别是一些大型投资项目、国企投资项目、优质产业项目更加不会有大的优惠政策上的更改。如果一定要杀鸡儆猴,会重点清理各类未拿地项目、拿地二年未动工项目、动工后烂尾项目涉及的相关优惠政策,收回这些项目的优惠政策,最后收回土地清退不良投资。文睿紧接推想,存量项目由于数量非常之多,集中申报上去之后国务院需要综合审阅归类、研讨、再制定具体执行细则各大程序不是几天内能走完的。因此从20153月底申报截止到最后出台一个有法可依的明确细则出台,可能需要接近一年时间,也不排除政策制定层面归总申报文件后对此政策另有考虑的可能性。因此文睿认为,现有各类存量项目包括正在洽谈的项目在明年3月份之前完成投资并申报材料,只要能证明确实是在2014129日之前签订的协议,不会有大的实质影响。而129日到20153月底这个时候签订的投资项目,文睿推想地方政府肯定不能顶风作案,只能依照大的地方产业政策,不能涉及各类税费、规费减免内容和土地价格减让条款。

针对现有各省辖下面各级行政区所有新增项目的影响——简称新增项目。VERY文睿认为出台本次通知本意是通过对存量项目的清理政策来规范新增投资项目的甲乙方,以便于更合理的筛选项目,确保优质项目在优质区域落地。因此,VERY文睿认为,针对存量项目就是一个清算统计的动作,而对于新增项目则是具体执行规范的开端。VERY文睿认为新增项目原则上应该是一视同仁、公平竞争的,各级产业开发区按照现有普惠政策执行招商,各类投资项目结合自身产业情况和国家产业政策导向,选择最有利于自身产业的地域进行投资。而关于地价减让、投资奖励、税费减免等相关政策由财税部门、各产业主导部门、国土及规划等部门按照部门权限出台各自政策,报批国家统一执行,一事一议原则上针对新增项目短期内退出舞台(是否真正退出历史舞台还需要时间的验证)。但是这个规范原则上又退回到传统招商阶段,是否适应目前地方政府和投资商的需求市场,还需要历史实践来检验,文睿认为从目前实体经济以及新产业的短期产业增长力和盈利性来看,投资活跃度本来就不高,再加上产业宏观调控政策打压,该政策的是否能实行、实行时间的延续性都需要时间来检验。但是至少短期内,各地方政府不敢顶风特批优惠政策,该通知引起的地震波和政策效应会影响持续一段时间。

同时在这个演变过程中,原有普惠政策较好的国家级产业集聚区、新区、高新区、特区等会重新占据产业竞争的核心,而普惠政策较差需要通过特殊政策的产业发展区域则会对投资商失去吸引力,需要再国家层面给予优惠政策上的照顾和平衡。

同时在这个演变过程中,真金不怕火炼,真正的有实力的投资企业比如国企、大型实业企业、大型投资企业能真正在竞争中脱颖而出,而一些纸老虎则在政策面前正真现形,不再有进入各类项目的绿色通道。对于一些符合政策导向的、待扶持的小微企业,是未来国力发展的潜在力量,因此通知中也重点关注了发展潜力大的小微企业等优惠政策的统一制定政策,通知规定在扎实开展清理规范工作的同时,各地区、各部门要按照党中央、国务院的统一部署,认真落实国家统一制定的税收等优惠政策,大力培育新兴产业,积极支持小微企业加快发展,进一步完善社会保险、社会救助和社会福利制度,加大对城乡低收入群体的保障力度,努力促进就业和基本公共服务均等化。因此VERY文睿看到,通知还是秉着人性化和公平性的原则在制定,也考虑到了国家经济新常态下的产业发展大计。

针对门里门外的项目。每个政策的出台都有特殊项目特殊对待,相信本次通知也不会例外。所谓门里门外是特指某些项目已经几年时间的谈判,各项优惠条款都已经谈定,但是确实未来得及在129日签订投资协议,而项目投资区域可能位于中部西部落后地区且也不存在区域性竞争等条件,可能可以按照存量项目的政策对待。因此相信政策也不愿一些落后地方错杀一些正在谈判的特别好的投资项目,文睿猜想尚未签署投资协议的新增的优质项目,已经经过几年好几轮的艰苦谈判,确实已经有优惠政策衔接的项目,特别是对落后地区有重大经济发展贡献的,报经国务院批准,还是可以争取一下各项特殊优惠政策的,建议目前全国各地各类门里门外项目重新梳理项目的优劣势,重新评估项目,如果确有投资的需求和实力,还是可以努力一下的。(VERY文睿 2014年12月)